Президент России Владимир Путин 27 мая подписал закон о реформе местного самоуправления. Документ вызывает опасения: что он будет значить для судьбы крупных муниципалитетов?
Эксперты «АиФ-Урал» отмечают: закон непростой, но понять и оценить его возможно уже сегодня. Что естественно, мнения насчет реформы разделились.
Новый статус
Субъектам лучше знать
Новый закон предусматривает дальнейшее совершенствование организации местного самоуправления. Крупные муниципалитеты региона приобретут статус городов с внутригородскими районами – самостоятельными и со своими деньгам. Районы будут наделены соответствующими источниками доходов и соответствующими полномочиями – начиная от создания досуга и заканчивая образованием народных дружин.
Сегодня на территории Российской Федерации действуют пять видов муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория городов федерального значения. Новый закон добавляет к имеющимся пяти муниципальным образованиям еще два. Первый – это внутригородской район, который образуется на территории городского округа с внутренним делением и наделяется статусом муниципального образования. Здесь формируются свои органы МСУ, за которыми закрепляются конкретные вопросы местного значения. Второй вид – это городской округ с внутригородским делением на районы, наделенные статусом муниципальных образований. Здесь также формируются органы местного самоуправления: представительный орган, состоящий из депутатов, глава ГО, администрация и иные органы МСУ.
Реформа МСУ существенно расширяет полномочия субъектов РФ, что разумно: кому, как не субъекту, лучше знать, как организовать местное самоуправление – с учетом исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. «Критерии деления на районы устанавливаются субъектом, – рассказывает доцент кафедры социального права, государственной и муниципальной службы УРГЮА Виктор МИРОНОВ. – Необходимо определить порядок и сроки формирования органов местного самоуправления тех муниципальных образований, которые будут наделены новым статусом, а также определить имущество и источники финансов, посредством которых будут формироваться их бюджеты. То есть у внутригородских районов будут формироваться собственные бюджеты, с собственными доходными источниками. На территории города будет не один бюджет, а бюджет города плюс бюджеты муниципальных образований, сформированных на их базе».
Не обязанность, а право
Право введения двух новых типов муниципального образования – не обязанность, а право субъекта. Если раньше закон четко предписывал каждому типу МО свои полномочия, то сегодня для них определен минимальный перечень из 13 полномочий, а все остальное – по желанию субъекта. «Такой принцип сделан для того, чтобы обеспечить источниками дохода каждый уровень муниципального образования в соответствии с их полномочиями, – отмечает директор Уральского института регионального законодательства Николай ВОРОНИН. – Поэтому и перечень их полномочий будет различным».
«Некоторые говорят о негативных моментах реформы, забывая о следующем: сегодня в Екатеринбурге, к примеру, на одного депутата гордумы приходится порядка 40 тыс. жителей. Это все равно, что в таких городах, как Тавда, Реж, Артемовский и Ирбит, избирался бы один депутат на все население, – рассказывает Николай Андреевич. – То есть доступность местной власти для населения достаточно сложная. По новой схеме в городе может быть до 170 депутатов районного звена, то есть количество населения, приходящегося на одного депутаты, резко уменьшится. Депутата будут знать в лицо».
Вопросы, связанные с реализацией реформы в регионе, предстоит решить депутатам Законодательного собрания Свердловской области. В течение шести месяцев законодатели должны принять всю базу, которая позволит создавать новые муниципальные образования. «В случае, если городской округ наделяется статусом городского округа с внутригородским делением, новые органы власти должны быть сформированы в течение 6 месяцев после вступления в силу закона, – расшифровывает непростой законопроект Николай Воронин. – Ранее избранные действующие власти сохраняют свои полномочия до формирования представительных и исполнительных органов вновь образованного МО, но не дольше чем в течение 6 месяцев».
В свою очередь, председатель избиркома Свердловской области Валерий ЧАЙНИКОВ не исключает возможности, что досрочные выборы могут состояться в Свердловской области в марте. «Я почитал закон, который был подписан президентом, – рассказал Валерий Аркадьевич. – С учетом положений закона, это все-таки возможно, поскольку сроки там установлены. Но окончательное слово будет за региональным законодателем. Организация голосования возлагается на территориальные комиссии, которые созданы в каждом районе. Здесь никаких вопросов нет».
Варианты структуры власти
Все типы муниципальных образований получат возможность выбрать свой вариант формирования органов МСУ, а также конфигурацию должностей руководителей представительного, исполнительного органов и муниципального образования. А на выбор предоставляются четыре варианта:
- Избрание главы муниципального образования на прямых выборах. При этом он возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту по результатам конкурсного отбора.
- Глава муниципального образования избирается депутатами городского парламента из своего числа. Он, как и в первом варианте, возглавит представительный орган, а глава администрации будет назначен по контракту также по результатам отбора.
- Глава избирается на прямых выборах и остается руководить местной администрацией муниципального образования. Городские депутаты выбирают из своего числа председателя представительного органа.
- Этот вариант рассчитан только на сельские поселения. Предполагается совмещение должностей главы муниципального образования, председателя представительного и руководителя исполнительного органов. В сельских поселениях, особенно с малой численностью, этот вариант давно прижился и является приемлемым.
Мнения:
Политолог Вадим Дубичев:
– Сегодня не муниципалитеты выступают против реформы, а администрация крупных муниципалитетов. Причины очевидны – децентрализация власти, децентрализация управления деньгами. Конечно, люди не хотят отказываться ни от денег, ни от власти.
Новая схема – это схема, которая позволяет понимать, как в пределах районов решить ту или другую проблему, связанную с благоустройством, решить за счет денег, зафиксированных в бюджете района. Это более гибкая система управления, учитывающая мнение населения.
Глава района – это будет не человек, который назначается приказом городского мэра и который сидит на зарплате, управляет сметой и ничего не может в ней изменить. Это будет не чиновник, а районная Дума из депутатов, которых избирают люди и которые сами могут принять участие. Дума занимается управлением районным бюджетом по тем вопросам, которые отнесены к районному ведению. В 80-е годы, в советское время, когда Свердловск очень бурно развивался, местная власть была организована так: существовал городской Совет народных депутатов – это был орган городской власти, существовали районы и, соответственно, районные Советы народных депутатов. Существовали бюджеты района, кроме областного бюджета, и ими управляли районные народные депутаты. В 1993 году, когда была ликвидирована система народных депутатов, Екатеринбург, тогда еще Свердловск, потерял первый элемент народовластия, первый элемент местного самоуправления – потерял эти самые районные Думы, осталась только городская Дума и городской Совет народных депутатов. Но осталось деление на районы и остались районные бюджеты, этими бюджетами управляли не депутаты, как это было в советское время, а главы районов. В 2001 году произошел очередной этап этой «контрреволюции», были ликвидированы районные бюджеты и был создан единый городской бюджет, который управлялся единой городской командой, а районы перешли на так называемые сметы. То есть главы районов уже не могли управлять деньгами, решая вопросы, которые стоят перед ними, в пределах районных бюджетов, они жили уже по такой четкой смете, где ничем не поуправляешь.
Но это прямо противоположное движение от идеи местного самоуправления, потому что местное самоуправление создается для того, чтобы местное население могло влиять на решения, принимаемые властью, и могло управлять определенными деньгами. Реформа по местному самоуправлению, которая сейчас предлагается командой Владимира Путина, не что иное, как возвращение к истокам народовластия и к местному самоуправлению, которое работало здесь, при котором Свердловск-Екатеринбург рос и развивался.
Реформа местного самоуправления предлагает ввести два уровня: есть центральное городское управление, городская Дума, городская администрация, никто этого не ликвидирует. Городская администрация занимается общегородскими вопросами. Есть общий городской бюджет. Как это было всегда. Но при этом выделяются еще и районные Думы, которые могут управлять районными бюджетами в пределах тех полномочий, которые даются районам. Они не будут заниматься трамвайным движением или чем-то еще, общегородскими вопросами. Они будут заниматься вопросами, как благоустроить дома, дворы, содержанием тротуаров, помоек и так далее. Это вопросы, связанные с благоустройством, а не какие-то глобальные вопросы.
Депутат городской Думы Екатеринбурга Игорь Володин:
– Реформа МСУ даст хорошие перемены, в первую очередь возможность каждому избирателю достучаться до своего депутата. На сегодняшний день у людей такой возможности нет, что не мудрено: как один депутат может решить проблемы 65 тысяч населения Кировского района? Просто физически нет возможности обратить внимание на все проблемы.
Если мы говорим об интересах города, то я – за перемены. Посмотрите, во что превратили Екатеринбург? В большую помойку, все дороги разбиты! Если мы все вместе возьмемся за решение проблем, то мы их решим. Реформа МСУ предусматривает увеличение числа депутатов – порядка одного депутата на 5-6 тыс. населения. Главы районов будут избираться из числа депутатов. Сегодня же районные главы никаких полномочий практически не имеют.
Что касается неприятия реформы большинством депутатов, то, думаю, здесь речь идет только о личных амбициях и нежелании делиться властью: одно дело, когда 36 депутатов, и совсем другое, когда их 200.
Депутат городской Думы Екатеринбурга Александр Косинцев:
– Президент РФ Владимир Путин в обращении к Федеральному Собранию заявил, что местная власть за эти годы не стала ближе к народу и продолжает оставаться сама по себе. Население все больше ожесточается, перенося при этом свою неприязнь на региональную и федеральную власти. Проблемы ЖХК… Кто виноват? Ну конечно, президент!
Владимир Путин внес предложение сделать местную власть двухуровневой, чтобы власть у людей была в шаговой доступности. Каким образом? Екатеринбург приобретает статус города с внутригородскими районами – самостоятельными и со своими деньгами. Районы будут наделены соответствующими источниками доходов и соответствующими полномочиями – начиная от создания досуга и заканчивая образованием народных дружин. Подобная реформа МСУ – ответ на запросы, которые существуют уже давно.
Отрицание подобной реформы сводится к тому, чтобы сохранить действующую систему. Из аргументов городских депутатов – только страхи, причем безосновательные и даже некорректные, что, дескать, резко возрастут расходы на обслуживание депутатов. Откуда они вообще взяли эту цифру – 700 депутатов? Это абсолютно непроверенные вещи, которыми нельзя оперировать. Это даже не лукавство, а провокация какая-то.
Глава города высказался против реформы МСУ, аргументируя тем, что Екатеринбург потеряет свое направление стратегического развития. А я уверен, напротив, что благодаря этому конкурентность районов будет повышаться.
Отрицание реформы – это политический шаг наших депутатов, некий эпатаж наших чиновников.
Вопросов больше, чем ответов
Член Совета Федерации Аркадий Чернецкий не остался в стороне от предстоящей реформы МСУ и высказал свою точку зрения о предстоящих преобразованиях. По словам бывшего мэра Екатеринбурга, законопроект нуждается в серьезной доработке. На данный момент в нем больше вопросов, чем ответов, и реформа разрушает современную систему организации власти.
– Двухуровневая система управления в сельских поселениях и в сельских районах не раз являлась объектом критики, – говорит Аркадий Чернецкий. – Перенос подобной практики на уровень крупных городов представляется крайне необдуманным. Кроме того, экономически нецелесообразным является наличие большого корпуса районных депутатов, которое не оправдывало себя в 1990-е годы. Непонятно, как район будет формировать доходную базу и свой бюджет. Средства на их содержание не заложены.
Также Чернецкий добавил, что для экономики региона это дополнительные затраты из муниципального бюджета, а из-за дробления функций произойдет управленческая суматоха. По словам сенатора, крупные города перестанут выполнять роль институтов развития и не смогут решать стратегические задачи, так как средства аккумулировать не удастся.
Объективные предпосылки
Со своей стороны доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета Илья Захаров считает, что идея дробления городов весьма спорна.
– Для разделения города на самостоятельные районы со своими бюджетами, депутатами должны быть объективные предпосылки, – говорит он. – Здесь важно исходить из мнения жителей города – хотят ли они вместо единого мегаполиса проживать в районе-муниципалитете, опыт управления которым будет нарабатываться новыми руководителями буквально «на ходу»?
Как считает Захаров, если Законодательное Собрание Свердловской области пойдет на изменение структуры города, раздробив его на семь муниципалитетов, оно сможет также лишить жителей Екатеринбурга права избирать общегородских депутатов и главу города.
– Федеральный закон предусматривает такой вариант, при котором горожане будут избирать только районных депутатов, в то время как глава, депутаты городской Думы будут определены без участия жителей уральской столицы, – продолжает он. - Но это лишь один из вариантов, поскольку федеральный закон не исключает сохранения прямых выборов и депутатов, и главы города. Осознавая все последствия негативного развития событий, остается надеяться на благоразумие региональных законодателей. Стоит напомнить, что и сами они избирались непосредственно народом, поэтому должны задуматься – вправе ли они ограничивать горожан в их волеизъявлении.
Непосильная ноша
По мнению ряда депутатов Екатеринбургской городской Думы, в случае разделения уральской столицы областными властями эффективность работы органов местного самоуправления может только снизиться.
– Нужно понимать, что избрание в районах города множества депутатов, не обладающих реальными полномочиями, не приблизит, а, скорее, разорвет обратную связь горожан с органами местного самоуправления, – считает заместитель председателя Екатеринбургской городской Думы Виктор Тестов. – Сегодня по обращениям наших избирателей мы имеем возможность поднимать и решать самые важные, насущные вопросы жизни города. У городской Думы есть полномочия, позволяющие положительно влиять на развитие города – как стратегически, так и в каждодневной его жизни. Если же в каждом из районов, на которые будет раздроблен город, создадут отдельные представительные органы без реальных полномочий – их многочисленные депутаты станут непосильной ношей на плечах налогоплательщиков, а не инструментом воздействия на принятие решений. Считаю, в Екатеринбурге нужно сохранить организационное единство и прямые выборы общегородских органов местного самоуправления.
– У нас в городе два района, проживает всего 90 тысяч человек, зачем нам создание районных советов? – рассказала «АиФ-Урал» пресс-секретарь администрации Каменска-Уральского Елена Шеремет. – В районных советах денег не было никогда, я сама работала в таком во времена Союза, знаю, о чем говорю.
А как у других?
Одним из регионов России, где в числе пилотных был представлен проект реформы МСУ, стал Волгоград. Идеологи новой модели заявляли, что эксперимент призван сформировать в городе демократическое общество. В частности, в Волгограде была сформирована общественная городская Дума. В нее вошли порядка 30 депутатов из восьми районов города. Как рассказали «АиФ-Урал» местные жители, члены общественной Думы даже издают свой информационный бюллетень и призывают распустить Волгоградскую городскую Думу, которая, по их мнению, плохо справляется со своими обязанностями.
«Если честно, то полезных действий пока от данной организации мало, они по большей части занимаются самопиаром», – признаются горожане.
Между тем, по замыслу разработчиков проекта реформы МСУ, общественная городская Дума должна заниматься общественным контролем, аудитом законов депутатов городской Думы и сбором предложений с мест по улучшению качества жизни от простых граждан.
Стоит того?
С другой стороны, большие сомнения вызывает расходная часть. Реализация новой реформы предполагает увеличение депутатского корпуса, а это значит, что возрастут затраты на их содержание. Надо понимать, о каких суммах идет речь и насколько это оправданно.
Муниципальной реформе в Свердловской области дали зеленый свет 
«Наконец появилась реальная возможность отсеять кандидатов-популистов» 
Екатеринбургские чиновники боятся потерять свою власть 
Свердловские депутаты поддержали муниципальную реформу 
Не совсем распустились